道德意见297
澳博app在政府任职期间负责的协商规则制定程序中委托人的代理
没有法定澳博app, 前政府澳博app在为政府工作期间参与协商制定规则时，并不自动被禁止代表私人客户, 只要他不使用或泄露他以前的机构的机密或秘密. 在决定是否接受建议的陈述时, 澳博app必须评估他代表潜在客户的专业判断是否会或合理地可能受到他对前代理机构的责任的不利影响, 如果是这样的话, 是否必须征得潜在客户的同意.
适用的规则
- 规则1.11(历届政府及私人雇员)
- 规则1.6(信息保密)
- 规则1.7(利益冲突)
调查
委员会收到了一名澳博app的询问，内容涉及他提议代表一个印第安部落参与谈判制定规则，他之前曾代表美国政府参与该规则的制定.S. 担任内政部的澳博app. 以政府澳博app的身份, 询问者的职责包括就执行联邦法规提供法律意见. 根据该法规, 成立了一个正式的谈判规则制定委员会，以谈判和颁布适用于执行规约的一般规则.1 本协商规则制定委员会是根据美国《澳博app》设立的.S.C. §§ 561 节. (1994). 询问者提供了法律咨询意见，并协助就公布供公众评论的拟议条例之前的措词进行谈判. 询问者随后就拟议的条例提出书面评论和咨询意见. 协商后的规则制定委员会目前正在审查公众意见，并与有关各方进行持续谈判，以制定其对最终法规的建议. 各个印第安部落都参与了这一规则的制定.
初学的, 现在在私人诊所, 问他现在是否可以代表一个印第安部落参与关于拟议法规的谈判规则制定. 询问者表示，他作为一名政府雇员所主张的一些立场，可能与潜在客户部落或整个谈判部落的核心小组所采取的立场相反.
讨论
政府离职后就业限制
作为一个门槛问题, 我们要解决联邦利益冲突法规, 乍一看, 是否适用于提议的代理. 我们这样做只是为了解释一个新的例外, 在另一法规中规定的, 限制其应用.
对前政府雇员离职后行为的一般限制在18u.S.C. § 207 (1994 & 增刊. IV 1998). 询问者通知委员会，他受美国宪法第18条所规定的禁令的约束.S.C. §207(a)，其中相关部分规定:
(a)(1)任何下列人士 . . . 终止在美国的服务或雇佣后 . . . , 故意让, 意图施加影响, 与任何部门的任何官员或雇员的任何沟通或出现, 机构, 法院, 或美国军事法庭 . . . 代表任何其他人(美国除外) . . .)与某一特定事件有关
(A)在其中美国 . . . 是当事人或有直接和实质利益;
(B)该人亲自并实质上以该等官员或雇员的身份参与其中，以及
(C)在参与时涉及某一特定方或特定方，
应依照本编第216条的规定受到处罚.
(2)受第(1)款所载限制的任何人，如, 在其终止为美国服务或受雇后2年内 . . . 故意让, 意图施加影响, 与任何部门的任何官员或雇员的任何沟通或出现, 机构, 法院, 或美国军事法庭 . . . 代表任何其他人(美国除外) . . .)，与某一特定事件有关
(A)在其中美国 . . . 是当事人或有直接和实质利益;
(B)该人知道或合理地应该知道的，在其终止为美国服务或雇佣前一年内，根据其作为该官员或雇员的官方责任，实际上尚未解决的问题 . . . 和
(C)在该案件悬而未决时涉及某一特定方或特定方，
应依照本编第216条的规定受到处罚.
* * * * * *
Id. 规约还载有“特定事项”的定义:
(i)就本条而言
* * * * * *
(3)“特殊事项”一词包括任何调查, 应用程序, 请求裁决或决定, 制定规章, 合同, 争议, 索赔, 负责, 指控, 逮捕, 或司法或其他程序.
18 U.S.C. § 207(i)(3). 第(a)(1)款禁止本法所涵盖的前政府雇员就某一案件在政府面前代表另一实体, 合同, 或者其他类似的事情, 如果员工“亲自和实质性地”参与了这件事. 也, 被禁止的事项是指涉及特定当事方的事项，并且与前雇员现在试图在美国代表另一方的事项相同. 第(a)(2)款禁止前政府雇员代表另一个实体在政府面前就“特定事项”代表另一个实体，而该“特定事项”实际上是前雇员在服务的最后一年中根据其官方责任处理的. 规则制定特别包括在第(i)款下的“特定事项”定义中。.2 因为询问者对拟议的条例提供了建议和评论, 为了本意见的目的，我们假定调查者的参与是“个人的和实质性的”.”
在大多数情况下，法定考虑将以第207条结束. 但是，§207中所规定的禁令有一个例外. 《澳博app下载网》，第一章. L. No. 93- 638,88州. 2203，在有关部分规定:
尽管第18编第205条和第207条有相反规定， . . . 印第安部落雇用的前美国官员和雇员可作为该等部落的代理人或澳博app，或代表该等部落就任何部门未决事项出庭, 机构, 法院, 或委托，包括美国是其中一方或有直接和实质性利益的任何事项; 提供, 该等主管或雇员或前任主管或雇员必须书面通知部门主管, 机构, 法院, 他作为美国官员或雇员可能与所涉事项有关的任何个人和实质性参与，或代表部落进行交易或出现的任何委托.
25 U.S.C. § 450i(j) (1994).4
根据该法规, 印第安部落雇用或保留的前政府雇员不受美国宪法第18条规定的限制.S.C. §207代表部落, 只要前雇员向部门主管提供书面通知即可, 机构, 就前雇员可能与基本事项有关的任何个人和实质性参与作出陈述的法院或委员会. 询问者已通知委员会，他已提交这一法定通知.
考虑到这一法定框架, 我们现在考虑《澳博app》是否允许提议的代理.
规则1.《澳博app》第11条明确规定了政府和私营部门的连续就业. 规则1.第11(a)条禁止澳博app接受“与同一事项有关的其他雇用”, 或实质上与…相关, 澳博app以公职人员或雇员的身份亲自参与的事务.”5 上诉法院解释说:“这项调查是一项实际的调查，询问这两件事是否有实质重叠.” In re Sofaer, 728 A.2d 625, 628 (D.C. 1999)(脚注省略). 这一决定取决于“事项”是否相同或实质上相关.
规则, 在术语部分, 将“事项”一词广义地定义为“任何诉讼”, 行政诉讼, 游说活动, 应用程序, 索赔, 调查, 逮捕, 控告或控告, 合同的起草, 谈判, 不动产或家庭关系实务问题, 或任何其他表现形式, 除非在某一特定规则中有明确限制.规则1.第11条就是这样一条“特殊规则”，它确实包含了限制性条款. 为规则1的目的对物质定义的限制.11在规则1中找到.第11(g)条，其中规定规则1.第11条适用于涉及特定一方或多方的任何事项.注释[3]强化了这一概念，在相关部分提供了规则1.11(g)对“事项”作出定义，以便仅包括某一特定方或多方所特有的事项.” Id. Cmt. [3]. 评议进一步强调了这一界限，指出“一般适用性规则的制定和一般政策的制定通常不是规则1意义范围内的‘问题’.11.”6
这一立场的理由似乎是，一项规则被认为广泛地适用于一类一般的人. 看到 肯尼斯·卡尔普·戴维斯 & 理查德J. 皮尔斯,小., 行政法论文集 § 6.1，第226页(3d版). 1994). 而规则制定可针对指名人士, 机构很少使用规则制定来称呼指名人士. Id. § 6.1. 一般, 所有可能受影响的公众成员都有机会参与规则制定程序. 这使感兴趣的人能够参与制定影响他们和他们必须遵守的规则的过程.
因此，普遍适用的规则制定并非“特定于某一或多方”.《澳博app下载网》(Administrative 过程 Act, APA)及其对规则制定与裁决的区分支持了规则制定并非针对特定当事人的观点. 美国心理协会, in § 551(5), 将“规则制定”定义为“制定的代理过程”, 修改, 或者废除一项规定.” 5 U.S.C. § 551(5) (1994). APA将“规则”定义为“旨在实施的具有一般或特定适用性和未来效果的机构声明”, 解释, 或规定法律或政策或描述组织, 过程, 或机构的实践要求，包括[各种实质性机构职能] . . . 或与上述任何行为有关的行为.” 5 U.S.C. § 551(4) (1994).7
与规则制定相反，机构进行裁决程序. APA§551(7)将“裁决”定义为“制定命令的机构程序”.” 5 U.S.C. § 551(7) (1994). 第551(6)条将“命令”定义为“最终处置的全部或部分”, 是否肯定, 负, 禁令, 或者形式上的声明, 一个机构在规则制定以外的事务中，但包括许可. . . .” 5 U.S.C. § 551(6) (1994). 在“裁决”中发出的命令被视为针对裁决的特定当事方. 戴维斯 在上, § 6.1, at 226.
虽然本委员会以前没有处理规则1的适用问题.规则制定程序的第11(a)条, 之前的一些意见确实关注了以前的道德规则下的问题. 第106号意见涉及《澳博app下载网》适用于前政府澳博app代表私人客户对一项规则的有效性提出质疑，该规则的颁布对该澳博app负有重大责任. 该意见的结论是，DR 9-101(B)不会禁止澳博app在以后的雇用中担任代理.8
咨询经常被引用的美国澳博app协会意见和事先委员会的意见, 委员会的结论是，规则制定被排除在DR 9-101(B)所包含的“事项”范围之外。.
尽管在纪律规则中使用的“事项”的精确定义很难制定, 该术语似乎考虑了可识别各方之间的离散和可隔离的事务或一组事务. 也许“物质”一词的范围可以通过例子来说明. 同一诉讼或诉讼是同一件事. 同样的事实问题涉及同样的当事人和同样的情况或行为是同样的问题. 相比之下, 作为政府雇员从事起草工作, 执行或解释政府或机构的程序, 规定, 或法律，或者简单地说，抽象的法律原则， 根据DR 9-101(B)的规定，该澳博app是否会被取消其后涉及相同规例的私人受雇资格, 程序, or points of law; the same “matter” is not involved because there is lacking the discrete, 涉及特定情况和特定当事人的可识别的交易或行为.
D.C. 酒吧Op. 6点106分(9月6日. 22, 1981)引用美国澳博app协会正式Op. 342. (原文修改)
同时, 第106号意见告诫澳博app，他“将冒着严重的风险”违反DR 5-105和DR 4-101进行代理. 该意见认为，一位亲自并实质性地参与起草机构规则的前政府澳博app很可能获得了DR 4-101(B)保护不得披露的客户机密和秘密。. 此外, 起草机构规则的澳博app如果受到后来的雇主的质疑，就必须仔细评估他以前参与制定规则是否会影响他代表雇主行使专业判断. DR 5-101(A)规定，如果澳博app在行使其独立的专业判断时，其对客户的代表“将会或可能会受到”其个人利益的不利影响，则澳博app必须拒绝雇佣.
本委员会于1996年再次审议了这个问题.C. 酒吧Op. 187 (1987). 在那里, 我们的结论是，一名前政府雇员并不会自动被禁止代表私人客户挑战他在受雇于政府期间负责的机构法规, 前提是他不能泄露前机构的机密. 当时有效的《澳博app下载网》中“事项”的定义不像《澳博app》中目前的定义那么广泛，也不包括行政程序. 再一次。, 然而, 我们提醒澳博app需要评估他之前对规则的责任是否会影响他按照DR 5-101(A)行使独立的专业判断:
[A]处于这种境地的澳博app必须寻求机构的同意，以披露他以前了解到的机密和秘密，或者决定他可以热情地代表他现在的雇主，同时保护机构的机密和秘密. 后一条道路很可能被证明是不可能的.
D.C. 酒吧Op. 187, at 6.
根据规则1，我们得出了类似的结论.11. 一个特定的事务可以是一个离散的、可隔离的事务或一组事务. 参见Brown v. 哥伦比亚特区. 分区调整, 486 A.2d 37, 42 (D.C. 1984) (在银). 虽然一个问题可能是一个特定的诉讼, 它也可以包括根据规则1所规定的定义涉及一个或多个特定当事方的“行政程序”.11(g). 事实上, 《澳博app》特别将涉及规则制定的陈述视为构成“事项”的一种陈述,只要涉及特定的一方或多方, 按照规则1的要求.11(g). 这个问题, 然后, 这里的协商规则制定是否针对特定的一方或多方.
当然，规则制定委员会的成员是可识别的政党. 大概, 委员会成员之所以参与，是因为他们对最终颁布的任何法规都感兴趣. 我们不认为, 然而, 利害关系人的参与使规则制定程序对他们具有特殊性. 无论出台什么规定都可以, 但不一定会, apply to committee members; they will also apply generally to any persons or entities subject to their terms. 换句话说, 这里的规则制定不是针对指定的当事方，而是广泛适用于可能受影响的一般类别的人员. 整个流程包括面向公众的通知和评论组件，旨在生成具有普遍适用性的规则. 这个过程, 尽管涉及一个由特定各方组成的规则制定委员会, 规则制定多于裁决. 这些特点使协商制定规则不具备规则1中使用的“物质”地位.11. 因此，规则1本身并不禁止连续代表.第11(a)和(g)条，如初步陈述与具有普遍适用性的规则制定有关.9
然而，我们的分析并没有得出这样的结论. 仍然存在保密问题. 这个分析的出发点是规则1.6，其中部分陈述:
(a) [a]澳博app不得在知情的情况下 . . . (1) reveal a confidence or secret of the lawyer’s client; (2) use a confidence or secret of the lawyer’s client to the disadvantage of the client; (3) use a confidence or secret of the lawyer’s client for the advantage of the lawyer or of a third person.
(b)“保密”是指根据适用法律受澳博app-当事人保密特权保护的信息, “秘密”指的是在专业关系中获得的客户要求保密的其他信息, 否则泄露出来会很尴尬, 或者可能是有害的, 致客户端.
对规则1的注释[6].第6条进一步指出，澳博app-委托人保密规则不仅适用于委托人私下沟通的事项, 同时也对客户要求的在业务关系中获得的所有信息保密. “这是道德准则 . . . 不考虑信息的性质或来源或他人分享知识的事实而存在.” Id.
与我们之前根据《澳博app》所决定的意见一致, 我们的结论是，如果澳博app能够遵守保密义务和冲突规则的规定，在这里的特殊情况下，连续代理是允许的. 但这里的情况并非如此, 如上所述, 根据规则1涉及相同事项或实质上相关的事项.11、规则1.第6条仍然适用，但不一定禁止连续代表. 也就是说，澳博app在代表政府时收到的信息受规则1的约束.6, 澳博app持有这些信息不受侵犯的要求则没有, 没有更多的, 排除在协商规则制定中的连续代表权. 然而，这一结论并没有结束分析.
我们认为，询问者必须履行对政府的保密义务，而不仅仅是作为一般事项, 但他必须提高警惕性，在进行任何与他为政府提供建议的规则制定有关的建议时. 澳博app应认真考虑征求前委托人的同意, 内政部.10 如果获得同意，则规则1的限制.6 .没有牵连. 见规则1.6(d)(1). 没有同意, 询问者以政府澳博app身份获得的机密和秘密受规则1的保护.不得披露，不得被询问者使用或透露给潜在客户. 这一限制很可能使询盘人无法进行建议的代理. 与此同时, 遵守这一限制可能会违反询问者对潜在客户的热情和忠诚的义务. 为了这个目的, 在决定是否接受建议的陈述时, 澳博app必须遵守规则1的规定.7. 具体地说, 澳博app必须评估他代表潜在客户的专业判断是否会或合理地可能受到他对前客户的责任的不利影响, 内政部. 如果检查得出肯定的结论, 在充分披露可能的冲突的存在和性质以及这种代理可能产生的不利后果之后，澳博app必须寻求潜在客户对代理的同意.规则1.7(c). 正如我们在第187号意见中审查的提议的代表一样, 这些考虑可能会妨碍进行这里所设想的陈述.
调查没有. 99-2-6
通过日期:2000年3月21日
1. 协商规则制定涉及通过使用协商规则制定委员会来制定规则, 它本质上是一个由机构设立的咨询委员会，目的是考虑和讨论问题，以便在制定拟议规则时达成共识. 这可能涉及到机构向可能受到法规重大影响的群体提交法规草案, 提前通知和评论规则制定程序, 并与他们就条例的形式和内容进行协商. 看,e.g.，美国集团贷款服务公司.公司. v. 莱利，82岁.3d 708,715(第七卷. (“协商制定规则 . . . 没有设想谈判将以一份有约束力的合同告终. 《澳博app》只是在更正式的通知和评论规则制定程序之前建立了一个协商过程.”).
2. 政府道德办公室(OGE)发布了其离职后利益冲突规定, 发现于摄氏5度.F.R. § 2637, in 1980. 然而，鉴于§207的变化，这些法规的持续活力尚不清楚. 1989年，国会修订了美国宪法第18条.S.C. §207并增加了“特定事项”的定义，具体包括规则制定. 然而，OGE尚未颁布新的或修订的法规来实施18美国.S.C. § 207(a). 1980年的条例规定，一般来说，规则制定不是一个“特殊问题”.参见C。.F.R. § 2637.201(c)(1)(“[A]事项通常涉及影响各方合法权利的特定程序或可识别各方之间的可隔离交易或相关交易集. 制定规章, 立法, 总政策的制定, 标准或目标, 或其他普遍适用的行为不是这样的问题. 因此, 前政府雇员可就涉及某一方的特定事项代表另一人，即使该程序涉及他或她参与制定的规则或政策.”).
3. 实施第207(a)条的条例指出，“个人和实质性参与”是:
“通过决策”锻炼, 批准, 反对, 建议, 提供咨询意见, 调查或其他.“亲自”的意思是直接参与. . . . 大幅,意思是员工的参与必须对事情有重要意义, 或构成具有这种意义的合理外观的基础.
Id. § 2637.201(d)(1) (1994).
4. 《澳博app》的立法历史揭示了这一豁免的起源，源于对适用于部落与联邦政府签订合同的各种法律的僵化性的担忧. 国会认为，需要比联邦法规提供更多的灵活性，“以赋予印第安人自决的概念实质和可信度”.见H.R. 代表. No. 1993 -1600年，第20页，转载于美国.S.C.C.A.N. 7775, 7782.
5. D.C. 《职业行为规则.11(a). 将[3]注释到规则1.11强调其刚性，解释规则1.11(a)“明确禁止澳博app在其以公职人员或雇员身份亲自参与的事项中接受其他工作. . . . 没有规定豁免个别澳博app的取消资格.” Id. Cmt. [3].
6. Id. 见莱克航空有限公司. v. 泛美世界航空公司，华氏103度.R.D. 22 (D.D.C. 1984). 该案涉及对规则1的前身的解释.法典第9-101(B)条第11款. 在湖人, 法院指出，“规则的制定和决策活动不构成纪律规则意义上的‘事项’，以取消澳博app随后进行私人诉讼的资格, 除非活动范围狭窄，限于特定的问题和可识别的当事方，从而可以适当地将其定性为“准司法”性质，否则它们就不会成为司法活动.” 103 F.R.D. 第34页(脚注省略). 法院的判决被其训诫所限制:“当然, 《纪律规则》将禁止澳博app在曾作为政府澳博app参与同一程序的情况下代表私人当事方参与监管或规则制定程序. 这种“换边”的做法是该规则的主要目标.” Id. 在34度. 40.
7. 有关“规则”可以采取的多种形式的讨论，请参阅肯尼斯·卡尔普·戴维斯 & 理查德J. 皮尔斯,小.，《澳博app》第17条.3，在108 (3d版). 1994); Peter L. 评论，规则制定连续体，41杜克大学L.J. 1463 (1992).
8. DR 9-101(B)当时规定:“澳博app不得在他作为公共雇员负有重大责任的事情上接受私人雇佣.“物质”一词当时在《澳博app下载网》中没有定义.
9. 我们在此的判断也受到国会政策的影响.S.C. § 450 (1994), 这显然允许一个前政府澳博app改变立场来代表一个印第安部落.
10. 规则1.第6(j)条规定，“政府澳博app的委托人是雇用该澳博app的机构，除非适当法律有相反的明文规定, 监管, 或订单.
